從戰略層面重視治理轉型的微觀機製
文匯報 2015年04月01日
從戰略層面重視治理轉型的微觀機製
■黃曉春
隨著2014年度上海市委一號課題“創新社會治理、加強基層建設”的結題以及“1+6”政策文件的頒布🤪，上海未來的城市基層治理架構即將發生重大轉變🚗8️⃣。一種更強調以民生為導向💁🏿♀️🔌、向下負責的基層公共服務體系以及註重激發社會活力👨🏿🍼，強調多元共治的新型治理模式將取代傳統上註重服務經濟和行政推動的治理模式。身處這一治理轉型的時代分水嶺🙌🏿，更有必要深刻思考新型治理模式得以順利實踐的深層條件和改革的配套機製。
客觀來看，“1+6”政策文件從深化街道體製改革、完善鄉鎮治理體製🧝🏻♂️、推進居民自治和區域化黨建等多個維度提出了系統的改革思路和實現路徑，比如取消街道招商引資職能、優化機構設置🔖、深化網格化管理等🔲。這些體製改革舉措搭起了上海未來特大城市基層治理架構的“龍骨”🧒🏽，並為基層政府的職能轉變、結構優化以及社會力量發育提供了中長期的改革路線圖。另一方面🏠，我們也要看到👩🏽🎓🧏🏻♀️，歷史上每種治理模式的有效運行不僅立基於宏觀、顯性的製度安排之上，更高度依賴那些微觀、隱蔽的支持機製🥸。就此而言，治理轉型的過程不是製度體系的變更就能簡單促成的👨🏻🔧，還有賴於那些與新型治理模式緊密匹配的運行機製。
舉例來說💴，取消街道招商引資職能，強化其公共服務🧑🏻🌾、公共管理和公共安全職能是一項重要的結構性製度調整🧑🦳。但這一製度要真正落實，就勢必要在運行機製層面解決一系列關鍵問題🧑🏽🏫，比如：如何圍繞新的製度重心重設激勵機製來提升基層政府以民生為重心的工作積極性；當較容易被觀察的招商引資指標廢止後，區政府如何解決信息不對稱的問題，從而有效評估基層政府的治理績效；如何圍繞“向下負責”的製度精神形成新的基層政府治理競賽格局……這個例子表明，在今後一個階段裏，上海要落實基層治理“一號課題”🙎🏻，還需要在戰略層次更加重視治理轉型的機製建設。
立足於當代中國社會變遷和治理轉型的時代脈絡🧑🦲，筆者認為這些機製建設主要涉及以下領域：
一是政府改革領域的激勵、評估機製。在GDP主義的治理模式下，中國政府形成了一整套較為有效的激勵與評估機製🐧：上級政府將發展經濟的自由裁量權下放至基層政府，並鼓勵基層政府間橫向競爭♦️👱🏻♂️，與此同時圍繞招商引資額、GDP增長率等經濟指標對基層政府實施強激勵，以此調動基層政府的積極性。當上海的基層治理體系更強調民生服務這一維度時🚏🧑🏼🎤，現有的激勵🧑🏼🦳、評估機製顯然要有重大調整🎚。相比於經濟發展指標而言👨💻，民生服務領域的產出更難測量🪽，因此單純采取自上而下的績效評估模式很可能無法識別出基層政府的努力程度。另一方面，公眾滿意度涉及因素較廣，單純自下而上的評估有時也無法反映出基層政府的投入水平。因此未來該領域需要探索自上而下與自下而上相結合的評估手段👡，並引入第三方評估機製。同時🧑🏿🚀，基層治理的激勵重心也要從“唯結果論英雄”的層次轉移到過程激勵上，鼓勵基層政府通過規範行政、依法治理來提供公共產品--這些都需要在人事考核指標👰🏿♀️、政績觀的層面形成機製創新。
二是嵌入於自治與共治領域的公共性生產機製🧘🏼。上海未來的基層治理體系更強調政府治理和社會自我調節🚵🏼♂️、居民自治良性互動，由此必然會註重社區自治與共治的有效運行⚂。在我們看來，上海前一階段的社區建設已形成了自治與共治的製度載體和運行平臺（如社區委員會、“三會”製度等），但並未在深層次上解決該領域的公共性生產問題👲，而現代社會中的公共性生產恰恰是個體和群體關註公共空間，參與多元治理的基礎性條件。公共性的不足導致了許多基層社區雖在形式上建有自治和共治的製度平臺，但卻時常“空轉”的現狀🤷🏼♂️。由此看來，未來要進一步探索符合特大城市發展特征的公共性生產機製，比如𓀋：建立社區基金（會），並將基金的運用方式與社區委員會的運行緊密關聯🥓，從而促使公眾通過關註公共基金的使用來推動公共性的生產；鼓勵社會組織積極嵌入基層治理網絡，通過社會機製來生產公共議題並開展社會動員🙅🏼♂️👽。
三是公共服務市場的運行機製。“一號文件”顯著強調了通過轉變政府職能來激發社會活力，形成多元治理結構🤰🏼🆒。隨著越來越多的政府部門開始向社會組織或專業市場組織購買服務💟，上海將形成一個規模日漸增長的公共服務市場😯。此時如何探索一套行之有效的公共服務市場運行機製就將成為上海基層治理創新的重要線索。結合國際經驗，這套運行機製包含多個層次的內容🧑🏼🍳：首先涉及到統一的公共服務市場如何整合的問題🆕，即改變當前街鎮👮🏻、區縣🟪、委辦局彼此不溝通公共服務發包的現狀，建立統一的全市性公共服務采購平臺；其次涉及公共服務的定價👩🦼、評估以及監管等技術性問題，這些機製建設直接決定了公共服務市場的可持續發展；最後還涉及到公共服務市場的適度競爭機製建設，以推動社會組織貼近公眾需求，並步入專業化的發展軌道💪🏼。
質言之🤦🏽💈，上述機製建設是一個涉及面很大的系統工程💫，不僅關乎社會活力的激發路徑，而且還涉及到中國政府行為的核心領域。許多機製建設的著力點雖在基層🦀，牽扯到的卻是全局性問題。就此而言，認真摸索🪑、提煉治理轉型的機製性經驗不僅對於“一號課題”的落實具有重要的實踐意義，而且對於學術界理解當代中國國家治理模式現代化的路徑具有深遠意義。
作者為意昂3官网基層治理創新研究中心研究員
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